Περί λογοδοσίας και «πεπραγμένων»

—Λογοδοσία της διοίκησης; Καλό ακούγεται. Αρκεί να μην γίνεται προσχηματικά, αλλά ουσιαστικά και χωρίς αποκλεισμούς.

Στις 29 Φλεβάρη 2024 συγκλήθηκε το Δημοτικό Συμβούλιο Ραφήνας σε μια «ειδική συνεδρίαση λογοδοσίας δημοτικής αρχής», όπως ορίζεται από τον νόμο 5056/2023 περί Αναμόρφωσης του συστήματος διακυβέρνησης ΟΤΑ. Πρόκειται για έναν νέο θεσμό για την τοπική διοίκηση, που θα επαναλαμβάνεται ανά δίμηνο, και έχει εισαχθεί τα τελευταία χρόνια ευρύτερα στην ελληνική διοίκηση μέσα από τις γνωστές ευρωενωσίτικες οδηγίες περί ανοικτής διακυβέρνησης και άλλες συναφείς αυταπάτες, με σκοπό τη «βελτίωση του συστήματος διακυβέρνησης και της οργάνωσης των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) α’ και β’ βαθμού προς διασφάλιση της βέλτιστης οικονομικής και διοικητικής λειτουργίας τους, με όρους διαφάνειας, δημόσιας λογοδοσίας...» [ν.5056/2024, άρθρο 1(α)]. Είναι γνωστό και επαληθεύεται καθημερινά στην πραγματικότητα (του Δήμου Ραφήνας και όχι μόνο) ότι οι νόμοι έχουν τεράστια απόκλιση από την εφαρμογή τους.

Κατά τη συνεδρίαση τέθηκε ερώτηση από τη δημοτική σύμβουλο Εμμανουέλα Τερζοπούλου προς τη δήμαρχο Δήμητρα Τσεβά, σχετικά με την πολιτική επιλογή της δημοτικής αρχής να παραιτηθεί ή όχι από την ασκηθείσα παρέμβαση της απελθούσας διοίκησης του Δήμου Ραφήνας ενώπιον του ΣτΕ (που συνεδριάζει στις 20-3-2024), υπέρ του Υπουργείου Υποδομών και κατά συλλόγων και πολιτών που έχουν προσφύγει στο ΣτΕ, από το 2019, κατά της διευθέτησης-εγκιβωτισμού του Μεγάλου Ρέματος. Η δήμαρχος αρνήθηκε να απαντήσει, επικαλούμενη το διαδικαστικό πρόσχημα ότι η λογοδοσία αφορά αποκλειστικά «πεπραγμένα» της δημοτικής αρχής, κάτι που υποστήριξε θερμά η πρόεδρος του δημοτικού συμβουλίου Κατερίνα Παπαδοπούλου: «αφορά απολογισμό έργου [...] αυτά τα οποία έχει κάνει πράξη η δημοτική αρχή [...] δεν αφορά προθέσεις ή προγραμματικές θέσεις για το μέλλον [...] η λογοδοσία έχει να κάνει με τα πεπραγμένα.» Το ίδιο επιχείρημα επικαλέστηκαν και ο αντιδήμαρχος Κωνσταντίνος Ξηντάρας αλλά και ο αντιπολιτευόμενος σύμβουλος Ανδρέας Βασιλόπουλος.

Στο συγκεκριμένο ζήτημα ο νόμος 5056/2024 είναι επιμελώς λιτός, γενικός και αόριστος: «Στην ημερήσια διάταξη της συνεδρίασης εγγράφονται υποχρεωτικά τα θέματα που επιθυμεί να θέσει κάθε δημοτικός σύμβουλος, τα οποία αφορούν στο έργο της δημοτικής αρχής...» [ν.5056/2024, άρθρο 7]. Ποιό έργο; Το τελεσθέν; Το αναγκαίο; Το οφειλόμενο; Το προγραμματικά υποσχεθέν; Το εγκριθέν ή το μη εγκριθέν; Οι αποφάσεις; Οι πολιτικές επιλογές; Τα ναι ή τα όχι;

Πρόσφατα το Υπουργείο Εσωτερικών εξέδωσε μια επεξηγηματική εγκύκλιο για τη λειτουργία των δημοτικών συμβουλίων, στην οποία παραμένει διευρυμένο και δεν αναλύεται περαιτέρω το αντικείμενο της συνεδρίασης λογοδοσίας «κατά την οποία η δημοτική αρχή λογοδοτεί για το έργο και τη δράση της» [Εγκύκλιος 98/8182/26-1-2024].

🕮

Αντίθετα από την παραπάνω διαδικασία της λογοδοσίας της δημοτικής αρχής, η νομοθεσία γίνεται πολύ συγκεκριμένη όταν αναφέρεται σε μια άλλη ειδική συνεδρίαση του δημοτικού συμβουλίου: τον απολογισμό πεπραγμένων της δημοτικής αρχής. Ο νόμος 3463/2006 που κυρώνει τον Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων αναφέρει σχετικά: «1. Κάθε χρόνο γίνεται ο απολογισμός πεπραγμένων της δημοτικής αρχής, σε ειδική δημόσια συνεδρίαση του δημοτικού συμβουλίου, σε ό,τι αφορά την οικονομική κατάσταση, τη διοίκηση του Δήμου και την εφαρμογή του προγράμματος δημοτικής δράσης. [...] Σε αυτήν καλούνται οι κάτοικοι και όλοι οι φορείς της πόλης. [...] 5. Κάθε φορέας, δημότης, κάτοικος ή φορολογούμενος από το Δήμο έχει δικαίωμα να διατυπώσει παρατηρήσεις σχετικές με τον απολογισμό στη συνεδρίαση αυτή.» [ν.3463/2006, άρθρο 217]. Ο απολογισμός πεπραγμένων συνιστά, επομένως, μια διαφορετική ετήσια διαδικασία που αφορά «πεπραγμένα» εξ' ορισμού —με ρητή διατύπωση— και τα οποία ο νόμος προσδιορίζει ειδικότερα, εν αντιθέσει με την εφ' όλης της ύλης διμηνιαία λογοδοσία. Η διάκριση δε του απολογισμού από τη λογοδοσία είναι τέτοια ώστε να νομοθετείται ακόμα και η πρόσκληση των κατοίκων και των φορέων στη συνεδρίαση και μάλιστα με δικαίωμα παρέμβασης.

—Συμπέρασμα: άλλο λογοδοσία άλλο απολογισμός, άλλο «έργο» και άλλο «πεπραγμένα», κυρία πρόεδρε...

🕮

Η διασταλτική ερμηνεία στην έννοια της λογοδοσίας είναι πρόθεση της ελληνικής νομοθεσίας και γι' αυτό η λογοδοσία συναρτάται ad hoc με τον κοινωνικό έλεγχο ως εργαλείο του, αναφερόμενη συχνά ως κοινωνική λογοδοσία. «Λογοδοσία και κοινωνικός έλεγχος: [...] Ο κοινωνικός έλεγχος επιτυγχάνεται μέσω του εντοπισμού προβλημάτων μη εύρυθμης λειτουργίας ή περιπτώσεων κακοδιοίκησης [...] με σκοπό η διοίκηση να καταγράφει και να απαντά αμέσως στα προβλήματα εύρυθμης λειτουργίας ή κακοδιοίκησης που εντοπίζουν οι πολίτες.» [νόμος 4369/2016, άρθρο 24]

🕮

Η επιστημονική κοινότητα είναι διαφωτιστική στον ορισμό της λογοδοσίας και στην ευρύτητα της έννοιας. Ο Καθηγητής Δημόσιας Πολιτικής στο Πανεπιστήμιο της Λωζάνης, Γιάννης Παπαδόπουλος, δίνει τον ακόλουθο ορισμό:

«Όσον αφορά τη διαδικασία λογοδοσίας, μπορούμε να την ορίσουμε ως μια κοινωνική σχέση όπου ένας παράγοντας είναι υποχρεωμένος να εξηγήσει τη στάση του σε ένα κοινό και να υποστεί (θετικές ή αρνητικές) συνέπειες. Με άλλα λόγια, εάν ο A είναι υπόλογος απέναντι στον Β, αυτό σημαίνει ότι ο A οφείλει να ενημερώνει τον Β για τις αποφάσεις και τις ενέργειές του, οφείλει να τις δικαιολογεί και γνωρίζει ότι θα υποστεί κυρώσεις σε περίπτωση που ο Β δεν μείνει ικανοποιημένος από την επίδοση ή τα επιχειρήματά του.»

Γ. Παπαδόπουλος, «'Διακυβέρνηση', δημοκρατικός έλεγχος και λογοδοσία», 2010

—Οφείλετε, λοιπόν, «να εξηγήσετε τη στάση σας», κυρία δήμαρχε, απέναντι στην περιβαλλοντική καταστροφή που συντελείται στον δήμο σας.

🕮

Πολύ αναλυτικότερος είναι ο Καθηγητής Κοινωνικών Επιστημών του Ελληνικού Ανοιχτού Πανεπιστήμιου, Αθανάσιος Μιχιώτης, αναδεικνύοντας το εύρος και το βάθος της έννοιας. Παραθέτουμε αποσπάσματα από την επιστημονική εργασία του «Λογοδοσία και Δημόσια Διοίκηση»:

Η έννοια της “λογοδοσίας” (accountability) αποτελεί στη σύγχρονη εποχή έναν από τους κεντρικούς άξονες στη διαμόρφωση δημοσίων πολιτικών και αρχών δημοκρατικής διακυβέρνησης μιας χώρας.
Η έννοια της λογοδοσίας συνδέεται άμεσα με την αρχή της χρηστής διοίκησης, αποτελώντας όμως όχι ένα διοικητικό εργαλείο, αλλά μία ηθική αρχή και αξιακή συμπεριφορά, η οποία δύναται να αναδείξει το αίσθημα της ευθύνης κάθε διοικητικού οργάνου (Μηλιώνης, 2018). [...] ο “λογοδοτών” να λογοδοτεί στην κοινωνία. Η έμφαση σε αυτή τη διάσταση, δηλαδή στην απόδοση λόγου για τις ενέργειες που έγιναν, επί τη βάσει των δεσμεύσεων που αναλήφθηκαν απέναντι στην κοινωνία...
[...] Η διασφάλιση χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, σε επίπεδο οικονομίας, αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας, ως αποτέλεσμα ενός τέτοιου ελέγχου, αποτελεί σημείο εκκίνησης για “δημοσιονομική” λογοδοσία, στο πλαίσιο των ακολουθούμενων δημόσιων πολιτικών.
[...] Η λογοδοσία, όταν λειτουργεί, αποτελεί καταλύτη και στην καθημερινή ζωή των πολιτών, καθώς δύναται να αποκαλύψει εκείνες τις δημόσιες αποφάσεις και πολιτικές που είναι μακριά από το δημόσιο συμφέρον και προς όφελος άλλων συμφερόντων.
[...] ανάγκη των “λογοδοτούντων” να απευθύνονται και να συμβουλεύονται τους ενδιαφερόμενους για τις πολιτικές που θα πρέπει να ακολουθηθούν, αναδεικνυόμενης με αυτόν τον τρόπο της έννοιας της συμμετοχής και διαβούλευσης (Rixon, 2010).
[...] Η διασφάλιση ενός αποτελεσματικού συστήματος λογοδοσίας προϋποθέτει την υποχρέωση του λογοδοτούντος προσώπου να υποβάλει τα στοιχεία εκείνα, που να αποδεικνύουν ότι η εκτέλεση του έργου που είχε αναλάβει, επέφερε τα επιδιωκόμενα αποτελέσματα. Πρωτίστως όμως, η διασφάλιση ενός αποτελεσματικού συστήματος λογοδοσίας προϋποθέτει την ύπαρξη αποδέκτη, προς τον οποίο γίνεται η λογοδοσία και ο οποίος μπορεί να υποβάλει ερωτήσεις και να ασκήσει κριτική (Μπάλτα, 2020).

Αθ. Μιχιώτης, «Λογοδοσία και Δημόσια Διοίκηση», 2021

🕮

Η διαπίστωση της άγνοιας των στελεχών της τοπικής και κεντρικής διοίκησης να εφαρμόσουν σωστά τη διαδικασία της λογοδοσίας επέβαλε την εισαγωγή σχετικού επιμορφωτικού μαθήματος για τα στελέχη της διοίκησης. Στο Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης διδάσκεται το μάθημα «Ανοικτή Διακυβέρνηση: Διαφάνεια, Συμμετοχή και Λογοδοσία». Η παράθεση τμημάτων του υλικού του μαθήματος είναι καταλυτικά διαφωτιστική:

Με βάση τον ορισμό του ΟΟΣΑ, ως Ανοικτή Διακυβέρνηση ορίζεται «η κουλτούρα διακυβέρνησης η οποία βασίζεται σε καινοτομικές και βιώσιμες δημόσιες πολιτικές και σε πρακτικές εμπνευσμένες από τις αρχές της διαφάνειας, της λογοδοσίας και της συμμετοχής με στόχο την προώθηση της δημοκρατίας και της ανάπτυξης χωρίς αποκλεισμούς».
[...] Η λέξη «λογοδοσία» συνοδεύεται συνήθως από το επίθετο «κοινωνική», δηλαδή ο λογοδοτών λογοδοτεί στην κοινωνία, όχι στο κράτος.
[…] σταδιακά δημιουργείται η κοινωνική νόρμα του διαρκούς ελέγχου της διοίκησης από τον πολίτη.
[...] Λογοδοσία σημαίνει να δίνουμε λόγο για τις ενέργειές μας, να τηρούμε τις δεσμεύσεις μας, να (αυτο-)αξιολογούμαστε και να βελτιωνόμαστε διαρκώς. Η ανάκτηση της εμπιστοσύνης των πολιτών αποτελεί έναν σημαντικό στόχο των δημοσίων πολιτικών ανοικτής διακυβέρνησης. Όταν οι πολίτες γίνονται δύσπιστοι απέναντι στις κυβερνήσεις η πολιτική συμμετοχή μειώνεται και η κυβέρνηση χάνει την νομιμοποίηση της. Ο λογοδοτών πρέπει να λογοδοτεί στην Κοινωνία και όχι στον εαυτό του.

Slide του μαθήματος «Ανοικτή Διακυβέρνηση» στο ΕΚΔΔΑ

—Αν και στην ερώτηση έχουμε ήδη απαντήσει, εσείς κυρία δήμαρχε τελικά δεσμευτήκατε ή δεν δεσμευτήκατε για την προστασία του Μεγάλου Ρέματος;

🕮

Διατρέχοντας την επικαιρότητα, δεν γίνεται να παραβλέψουμε την περίπτωση της λογοδοσίας πολιτικών προσώπων, που περιλαμβάνει τον έλεγχό τους και για τα μη γενόμενα. Ο Κωνσταντίνος Αχ. Καραμανλής προσήλθε στην Εξεταστική Επιτροπή για το έγκλημα των Τεμπών, ώστε να λογοδοτήσει για αδικήματα τελεσθέντα δια παραλείψεως. Γι' αυτά ακριβώς που έπρεπε να κάνει και ΔΕΝ έκανε. Το σχετικό πόρισμα του ΣΥΡΙΖΑ για το έγκλημα των Τεμπών αναφέρει:

[...] εντοπίζει ποινικές ευθύνες του κ. Καραμανλή Κωνσταντίνου του Αχιλλέως, του Καραγιάννη Γεωργίου του Χρήστου (τότε Υφυπουργού Υποδομών) και κ. Τριαντόπουλου Χρήστου του Γεωργίου, αλλά και μιλά για την ανάγκη ποινικής διερεύνησης για τη μη υλοποίηση της σύμβασης 717/2014, προτείνει την πλέον ξεκάθαρη και έντιμη πρόταση: Η Εξεταστική επιτροπή με ερμηνευτική Δήλωση να διευκρινίσει την θέση της, ότι για τα εγκλήματα τελούμενα δια παραλείψεως κατά την άσκηση των υπουργικών καθηκόντων, αρμόδια είναι η τακτική Δικαιοσύνη, καθώς σε ό,τι αφορά το άρθρο 86 Συντάγματος και το προστατευτικό πλέγμα για τις πράξεις, που εκτελούνται κατά την ενάσκηση των υπουργικών καθηκόντων ΔΕΝ προκύπτει ότι συμπεριλαμβάνεται και η παράλειψη εκτέλεσης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας.
[...] Η βασικότερη παράλειψη του τέως Υπουργού Υποδομών και Μεταφορών συνίστατο στο γεγονός, πως ενώ ήταν το μοναδικό όργανο θέσπισης Εθνικών Κανόνων Ασφαλείας από τις 14-10-2019, ημερομηνία κατά την οποία δημοσιεύθηκε ο Ν. 4632/2019 δυνάμει των Ευρωπαϊκών Οδηγιών 2010/797 και 2016/ 798, εντούτοις ουδέποτε το έπραξε μέχρι και την ημερομηνία του δυστυχήματος (28-02-2023), η δε παράλειψη του αυτή έγινε σε συνδυασμό με την σαφέστατη γνώση της ανυπαρξίας στοιχειωδών κανόνων ασφαλείας από τις εξώδικες οχλήσεις του Συλλόγου Μηχανοδηγών του ΟΣΕ, από την με 06-09-2021 επιστολή του πρώην Διευθύνοντος Συμβούλου ΤΡΑΙΝΟΣΕ Φίλιππου Τσαλίδη, ο οποίος προειδοποιούσε για "σοβαρό συμβάν". Eπιπλέον, όχι απλώς παρέλειψε να θεσπίσει εθνικούς κανόνες ασφαλείας, ενώ γνώριζε ότι η λέξη "ασφάλεια" απουσίαζε από τον ελληνικό σιδηρόδρομο [...] Συγχρόνως, ουδέποτε πραγματοποιήθηκε η αποκατάσταση της ηλεκτρικής πλευρικής σηματοδότησης στο τμήμα Λάρισα-Θεσσαλονίκη [...] ενέργεια που εάν είχε γίνει, θα είχε αποτραπεί το μοιραίο δυστύχημα.

—Εσείς κυρία δήμαρχε, τι παραλείψατε, τι δεν πράξατε, τι αμελήσατε;

🕮

Τέλος, μια άλλη πτυχή της έννοιας της λογοδοσίας συναντάμε και στην νομική επιστήμη. Ο εξέχων νομικός και κινηματικός δικηγόρος, δημοτικός σύμβουλος Αθήνας με την «Ανατρεπτική Συμμαχία για την Αθήνα», Κώστας Παπαδάκης, καταγράφει την ιστορικότητα της έννοιας του λογοδοτούντος ή άλλως δοσίλογου [Αστ. Κώδικας, άρθρο 303]:

[…] ως δικηγόρος γνωρίζω, όπως και όλοι οι νομικοί, ότι η έννοια αυτή είναι διατυπωμένη στον Αστικό Κώδικα (ρητά στο άρθρο 303 και ως έννομη σχέση σε πλειάδα διατάξεων του Α.Κ, του Εμπορικού Νόμου κ.α.) χωρίς να έχει τον απαξιωτικό χαρακτήρα με τον οποίον έχει παραδοθεί στην ιστορία.
[...] Η διαφορετική ορθογραφία της λέξης (ιδίως η οριστικοποίηση του «δοσίλογος» αντί «δωσίλογος») οφείλεται μάλλον στη μεταγλώττιση του Αστικού Κώδικα με το Π.Δ. 456/1984. Εως τότε η λέξη γραφόταν και με τους δύο τρόπους. Σήμερα στη νομική της έννοια γράφεται με ο και στην ιστορική της συνήθως με ω. Συνεπώς, δοσίλογος δεν είναι τίποτε άλλο από αυτό που στην καθομιλουμένη συνήθως χαρακτηρίζουμε ως υπόλογο. Και η ιδιότητα αυτή απαντάται όχι μόνο στο ιδιωτικό δίκαιο, που ρυθμίζεται από τον Αστικό Κώδικα, μέρος του οποίου (ιδιωτικού δικαίου) αποτελεί και το Εμπορικό, αλλά και στο Δημόσιο Δίκαιο, και αφορά κάθε διαχειριστή δημόσιας περιουσίας, υπόλογο, διατάκτη κλπ. [...] ο δοσίλογος είναι ένα πρόσωπο το οποίο μέσα από την διαμόρφωση των συναλλαγών του ιδιωτικού και δημοσίου δικαίου είναι υπόχρεο να λογοδοτήσει και η υποχρέωσή του αυτή προς λογοδοσία, όταν εκπληρώνεται, τον καθιστά δοσίλογο και η αξιολόγησή της εξαρτάται από το αν αυτή ανταποκρίνεται στους κανόνες υπό τους οποίους υποχρεούται να διεξάγει την διαχείριση της περιουσίας για την οποία λογοδοτεί και αξιολογείται από τον δεξίλογο...

Κώστας Παπαδάκης, «Δωσίλογοι: Όταν η ιστορία αποδίδει δικαιοσύνη», 29/2/2024

—Αφορμής δοθείσης, ερωτάσθε κυρία δήμαρχε, ως υπόχρεη λογοδοσίας, για πόσο καιρό ακόμη η δεύτερη κεντρική οδός προς τη Διώνη θα φέρει το όνομα ενός δωσίλογου;